Выступление на круглом столе "Мегарегулирование финансовых рынков: централизация надзора и концентрация ответственности",12.10.94 (г.Москва)

Хотел бы подчеркнуть, что в ходе нашей сегодняшней дискуссии само собой выкристаллизовалось различие между понятиями "мегарегулирование" и "мегарегулятор". Я бы предпочел начать с первого.

Если мы говорим о регулировании вообще, то внутри любой сферы можно выделить три основных уровня: законодательное регулирование, регулирование ведомственное (на уровне решений государственного органа) и саморегулирование. Если мы употребляем приставку "мега", то, очевидно, подразумеваем, что процессы регулирования различных сегментов финансового рынка должны быть согласованы, на каком бы из этих трех уровней они ни осуществлялись.

Есть, по крайней мере, одна инстанция, через которую мы можем проводить законодательные инициативы и тем самым обеспечивать законодательное мегарегулирование, - это парламент. До настоящего времени законодательное регулирование было разрозненным: различные комитеты разрабатывали не связанные между собой законы: о негосударственных пенсионных фондах, инвестиционных фондах, о рынке ценных бумаг. На базе этого разрозненного процесса мы должны вырастить связанное единой технологией законодательное поле для всего финансового рынка. Задача, на мой взгляд, вполне решаемая, особенно с учетом того, что сейчас в составе Государственной думы имеется консолидированное большинство, объединенное жесткой партийной дисциплиной и вполне способное реализовать единую политику.

Ситуация с ведомственным регулированием сложнее. Конечно, ФСФР по сравнению с ФЦКБ в определенном смысле мегарегулятор. Хотя бы потому что федеральная служба расширила поле своей деятельности: в ее ведение попали НПФ и регулирование биржевой деятельности, перешедшие соответственно от Министерства труда и МАПа. Формально шаг к созданию мегарегулятора сделан. Вопрос в том, в каком виде должно сохраняться и развиваться регулирование на ведомственном уровне. На нынешнем этапе, я думаю, мы должны ставить задачу сужения до минимума любых нормотворческих функций любых ведомств. Нормотворчеством должен заниматься законодатель. Хотя полностью исключить нормотворчество государственных органов не удастся. Тем более что контрольно-надзорная функция, сохранение которой мы за государственными органами признаем, нуждается в нормативном регулировании. Я готов признать сохранение нормотворческих функций за нынешним регулятором с тем, чтобы он нормировал собственную контрольно-надзорную деятельность и, скажем, осуществлял контроль над деятельностью саморегулируемых организаций. Тем не менее оставить без рассмотрения созданный государственный орган, по форме напоминающий мегарегулятор, не оценив, насколько он содержательно соответствует этой форме, было бы неправильно.

Мне кажется, главная проблема не в том, что в компетенции ФСФР находятся и нормотворческая и контрольно-надзорная функции. Есть примеры успешного сочетания этих функций в рамках одного органа. Та же британская FSA, которую упоминает как позитивный образец г-н Вьюгин, непротиворечиво сочетает нормотворческую и контрольно-надзорную функции. Но сочетаются они за счет того, что внутри этого органа надзорный блок жестко обособлен от нормотворческого. Нормотворчеством занимаются коллегиальные органы, в состав которых входят представители профессионального сообщества. Кроме того, любые нормотворческие действия все той же FSA имеют многократные уровни защиты от принятия неверных решений. Любой проект нормативного акта публикуется задолго до его принятия для всеобщего обсуждения. Любой нормативный акт может быть оспорен как в суде, так и в независимом трибунале по финансовым рынкам (трибунал специально создан для рассмотрения возможного конфликта интересов в действиях нормотворческого органа и отдельно взятых компаний). В конце концов в суде могут быть оспорены любые действия регулятора и омбудсмена по финансовым рынкам. Мало того! Внутри самого FSA существует независимый контролер, к которому любые субъекты могут обращаться с жалобами на некачественные, недобросовестные шаги этого регулятора. Структура ФСФР во многом подобна структуре бывшей ФКЦБ. И, к сожалению, никаких ограничительных механизмов по типу британских, никакой системы сдержек и противовесов, обеспечивающей разумное сочетание нормотворческой и контрольно-надзорной функций в структуре федеральной службы нет. Впрочем, ее нет и в структуре Центрального банка. Это системный изъян практически каждого российского государственного регулятора. И избавляться от него следует несколькими возможными методами.

С одной стороны, ничто не мешает на правительственном уровне, не затрагивая закон, принимать решения по изменению структуры федеральной службы в соответствии с лучшими мировыми образцами. С другой стороны, желательно, чтобы инстинкт принятия нормативных актов внутри самой ФСФР изживался и заменялся потребностью разработки проектов законодательных актов, которые по мере движения их через Госдуму проходят процесс общественного обсуждения. В такой ситуации профессиональное сообщество имеет возможность полноценно и совершенно официально участвовать в процессе обсуждения, влиять на содержание законов. А нормативные акты, не "дотягивающие" до уровня закона, вполне могли бы разрабатывать саморегулируемые организации на уровне собственных стандартов, которые подлежали бы одобрению со стороны ФСФР.

Олег Вьюгин сетовал на отсутствие высококвалифицированных кадров в рамках ФСФР. Боюсь, что при нынешней системе государственного управления люди, имеющие серьезную квалификацию, будут отсутствовать в любой государственной службе Российской Федерации. Нет никаких мотивов для того, чтобы они там находились долгое время. Не нужно требовать от имеющихся работников квалификации - следует добиваться лишь некоррумпированности и добросовестности. А квалификацию мы сможем обеспечить на уровне саморегулируемых организаций. Уровень квалификации сотрудников НАУФОР, ПАРТАД и любой иной саморегулируемой организации выше, чем уровень квалификации сотрудников соответствующего подразделения любого государственного органа. Мы в состоянии сохранять эти кадры, повышать их квалификацию и с их помощью готовить проекты нормативных актов или стандартов профессиональной деятельности, которые СРО может затем принимать самостоятельно или предлагать принять их ФСФР или иному регулирующему органу.

Таким образом, мне представляется, что проблема мегарегулятора, как субъекта регулирования, решается через изъятие у него регулятивных функций и создание полноценного мегаконтролера. Этот мегасупервайзер может сосредоточиться на контроле за соблюдением действующего законодательства, которое законодатель параллельно развивает и совершенствует.

Аналогичные процессы необходимо осуществлять и на уровне саморегулируемых организаций. В одних и тех же секторах финансовых рынков работают несколько СРО, так что поле для их консолидации имеется. В этом смысле можно говорить о процессах мегасаморегулирования. Заслуживает внимания и предложение НАУФОР, которое поддерживает ПАРТАД, о создании экспертного совета, объединяющего представителей саморегулируемых организаций всех сегментов финансового рынка.

Если эти три процесса осуществлять одновременно, а не последовательно, то для достижения заметных результатов потребуется не четыре-пять лет (такие сроки сегодня называло большинство выступавших), а гораздо меньше времени. Все можно сделать гораздо быстрее и с меньшими затратами.