З А К О Н Н Ы Е 
 М Ы С Л И 

Законопроект о мегарегуляторе (zip 58 кб)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

скачать законопроект о мегарегуляторе (zip 58 кб)

к проектам федеральных законов "О регулировании предпринимательской деятельности на финансовых рынках" и "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О регулировании предпринимательской деятельности на финансовых рынках"

Проект федерального закона "О регулировании предпринимательской деятельности на финансовых рынках" отражает новейшие тенденции в изменении концептуального подхода к регулированию и контролю за поведением участников предпринимательских отношений на финансовых рынках, который в последнее время демонстрируют развитые демократические государства. Во-первых, с очевидностью происходит отказ от "секторального" регулирования, заключающего в определении четких границ функционирования различных сегментов финансовых рынков (банковского, страхового, ценных бумаг, коллективного инвестирования) с приданием каждому такому сегменту своего особенного регулятора и своего особенного массива правовых актов. Признано, что любые финансовые услуги в своем основании имеют одну и ту же идею привлечения чужих денежных средств и управления ими с целью доставления материальных выгод как вкладчику (инвестору, пайщику), так и управляющему. В этом смысле любая финансовая услуга является услугой по индивидуальному или коллективному инвестированию. Такой подход позволяет динамично развивать финансовые рынки, оперативно допускать появление новых, неизвестных ранее финансовых институтов и финансовых продуктов, не дожидаясь того момента, когда законодательство восполнит те или иные пробелы в правовом регулировании, определит с использованием специфических терминов новые явления на рынке. Ключевым при таком подходе является правильное формулирование базовых понятий финансовой услуги (статья 5), финансового рынка (статья 6), института коллективного инвестирования (статья 7). Достаточно, чтобы новый продукт отвечал основным признакам финансовой услуги, а его обращение осуществлялось на принципах разумной осмотрительности (пруденциальности) и добросовестности, для того, чтобы такой продукт был легализован рынком и регулятором.

Вторая концептуальная новелла - создание единого органа регулирования и контроля за деятельностью предпринимателей на любых финансовых рынках. Как известно, пионером здесь выступила Великобритания, создав такой единый регулятор финансовых рынков под наименованием Financial Service Authority. Аналогичный орган создан в Польше. Почти во всех прочих европейских государствах вопрос об учреждении подобного органа обсуждается.

Создание единого регулятора финансовых рынков оправдывается единством предмета регулирования и контроля, тем, что в основании любой финансовой услуги и деятельности по ее оказанию лежат тождественные друг другу признаки, кем бы такая услуга ни оказывалась (банками, инвестиционными фондами, брокерами и т.п.), и в чем бы она ни заключалась.

Другой причиной объединения финансовых рынков под эгидой единого регулятора является необходимость удаления ведомственных барьеров регулирования и контроля, что является вполне актуальным для России.

Наконец, еще одной и, вероятно, самой важной причиной является желание добиться правильно сбалансированного развития всех секторов финансового рынка. До тех пор, пока сектор банковских услуг регулируется и контролируется одним органом, а сектор, например, услуг инвестиционных фондов - другим, никакого сбалансированного их развития ожидать не приходится. Это также особенно актуального для России, где существует очевидный перекос в сторону банковского сектора в ущерб институтам коллективного инвестирования.

Третья концептуальная новелла в регулировании финансовых рынков заключается в отказе от "огосударствления" такого регулирования. Регулятор и контролер финансового рынка более не отождествляется исключительно с государством. Регулятор становится неправительственным государственно-общественным органом, функционирующим на началах коммерческой самоокупаемости, либо паритетного финансирования его деятельности государством и предпринимательским сообществом, и строящим свою регуляторную и контрольную деятельность на принципах корпоративного управления. В лице единого регулятора финансовых рынков государство таким образом еще больше социализируется, еще сильнее разворачивается в сторону общества, отказываясь от привычных бюрократических схем управления.

В результате ответственность государства в лице своих уполномоченных органов и их должностных лиц перед обществом и подконтрольность его обществу, бывшая ранее фикцией и фразеологическим штампом, становится реальностью.

Все перечисленные выше особенности изменения подходов в регулировании финансовых рынков отражены в представленном проекте федерального закона.

Единый федеральный орган регулирования финансовых рынков (статьи 4 и 32) определен в проекте в качестве фактически саморегулируемой организации участников рынка финансовых услуг и потребителей финансовых услуг, формируемой и финансируемой на началах равенства государством и обществом (в лице представителей сообщества предпринимателей и потребителей на финансовых рынках).

Будучи органом саморегулирования финансовых рынков с участием государства, единый орган обязан осуществлять отвечающие самым высоким стандартам законности, разумности и добросовестности полномочия по регулированию предпринимательской деятельности на финансовых рынков и контролю за поведением участников финансовых рынках. Соответствующие положения об условиях и порядке реализации указанных полномочий сформулированы в отдельных главах проекта федерального закона.

Важнейшим принципом и условием функционирования единого органа регулирования финансовых рынков является его имущественная ответственность перед подконтрольными ему субъектами за последствия принимаемых единым органом решений и действий его должностных лиц (статья 1). Данная ответственность имеет объективно ограниченный характер. Единый орган не может нести имущественную ответственность за любые, даже самые отдаленные и косвенные, последствия своих решений. Контроль за субъектами рынка всегда означает ущемление в интересах общества их некоторых прав, равно как определенные ограничения налагает на участников рынков и само правовое регулирование их деятельности. В соответствии с проектом единый орган несет имущественную ответственность за принимаемые им индивидуально-распорядительные решения (статья 24) и недобросовестность, проявленную при проведении проверок.

Согласно проекту федерального закона единый орган осуществляет правовое регулирование любой деятельности по оказанию финансовых услуг любого рода --банковских услуг, страховых услуг, услуг на рынке ценных бумаг, услуг по коллективному инвестированию, услуг по финансовой аренде и других, отвечающих сформулированному в проекте определению.

Свои полномочия по регулированию единый орган осуществляет в тесном взаимодействии с саморегулируемыми организациями участников финансовых рынков, может делегировать таким СРО право осуществлять отдельные регулятивные полномочия (статья 20). Данная норма призвана наполнить деятельность СРО участников финансовых рынков более осязаемым и важным содержанием по сравнению с нынешней ситуацией.

В части осуществления единым органом контрольных полномочий принципиально важными являются положения проекта, создающие организационные условия для обеспечения беспристрастности и добросовестности в проведении такого контроля. Контрольные полномочия единого органа, связанные с проведением контрольных проверок, осуществляются специальными контролерами (уполномоченными наблюдателями), действующими независимо от исполнительного аппарата единого органа (статья 29).

Базовыми принципами для описания организационной структуры единого финансового органа являются принцип коллегиальности в принятии важнейших управленческих решений, затрагивающих интересы участников финансовых рынков и потребителей финансовых услуг, а также принцип обязательности представительства в едином органе государства, предпринимательского сообщества участников финансовых рынков и сообщества потребителей финансовых услуг (статья 33). Подобная схема построения единого органа призвана решить проблему баланса интересов самых разных социальных единиц и групп, обеспечить справедливое и разумное регулирование финансовых рынков.

Соответственно организационной схеме единого органа в проекте описывается принцип паритетности финансирования его деятельности - за счет средств федерального бюджета и за счет взносов участников финансовых рынков. В принципе, в последующем возможен полный отказ от бюджетного финансирования расходов единого органа.

Значительная часть норм проекта регулирует вопросы раскрытия единым органом информации о своей деятельности (статья 43). В этом также заключается одно из важнейших условий социализации регулирования. Жесткие правила раскрытия регулятором информации отражают общую тенденцию уподобления органа регулирования и контроля публичной компании, которая главенствует сегодня в развитых демократических государствах.

Федеральный закон предполагается вводить в действие поэтапно, по мере готовности регулятора к принятию на себя полномочий по регулированию отдельных секторов финансового рынка. В частности, передачу единому органу полномочий по регулированию рынка банковских услуг предполагается отложить на более поздний срок по сравнению со сроком вступления в силу всех прочих норм и положений закона (статья 48).

Проект федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О регулировании предпринимательской деятельности на финансовых рынках" содержит ряд изменений, предлагаемых к включению в следующие федеральный законы:

Федеральный закон "О рынке ценных бумаг"

Федеральный закон "Об инвестиционных фондах

Федеральный закон "О негосударственных пенсионных фондах"

Федеральный закон "Об ипотечных ценных бумагах"

Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации"

Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации"

Федеральный закон "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг"

Федеральный закон "О кредитных историях".

Предлагаемые изменения в указанные федеральные законы носят редакционный, "точечный" характер. Принципиально важным является то, что принятие федерального закона "О регулировании предпринимательской деятельности на финансовых рынках" не потребует полной перестройки всей существующей системы регулирования на финансовых рынках, не приведет к пересмотру всего массива существующего в этой сфере законодательства. Нормы проекта федерального закона "О регулировании предпринимательской деятельности на финансовых рынках" составлены таким образом, чтобы единый орган регулирования имел возможность использовать уже существующий законодательный и иной правовой материал, постепенно приводя его в соответствие с потребностями развития финансовых рынков. Такой подход обеспечивает невозможность даже временной дезорганизации рынка, возникновения "юридического хаоса" и потери ориентиров участниками рынка в связи с реформированием системы регулирования на рынке.

Августовские тезисы (журнал "Финанс." № 33 (170) 28 августа - 3 сентября 2006 2006))

Июльские тезисы (журнал "Финанс." № 28 (165) 24-30 июля 2006)

Майские тезисы (журнал "Финанс." № 20 (157) 29 мая - 4 июня 2006)

Апрельские тезисы (журнал "Финанс." № 16 (153) 24 апреля - 7 мая 2006)

Мартовские тезисы (журнал "Финанс." № 10 (147) 13-19 марта 2006)

Февральские тезисы (журнал "Финанс." №5 (6.02. -12.02.06)